Laura Sofia Mendoza Herrera- Universidad Jorge Tadeo Lozano
El pasaporte constituye el soporte material más elemental mediante el cual un Estado certifica la identidad de susnacionales ante otros Estados y regula su movilidad transfronteriza. Que Colombia haya delegado esta función durante casi dieciocho años a un operador privado: Thomas Greg & Sons (TGS), sin desarrollar capacidad técnica institucional suficiente para asumirla directamente, es antes que un escándalo contractual un síntoma de los límites estructurales del Estado colombiano para ejercer, de manera sostenida, sus funciones soberanas hacia afuera.
La cronología de los hechos lo ilustra con precisión: en mayo de 2023, la licitación LP-001-2023, valorada en aproximadamente 140 millones de dólares, concluyó con TGS como único proponente habilitado. Competidores denunciaron que el pliego de condiciones incluía requisitos que solo el operador histórico podía cumplir, como la exigencia de contar con una planta en Bogotá con certificaciones específicas y plazos de entrega técnicamente inviables para nuevos oferentes, lo que configura el denominado “pliego sastre” (La Silla Vacía, 2026; RCN, 2025; Perdomo Torres et al., 2024).
La decisión del presidente Petro de rechazar licitaciones con proponente único derivó en la declaratoria de desierta por parte del canciller Álvaro Leyva en septiembre de 2023, acto que la Fiscalía calificó posteriormente como prevaricato por acción y que desembocó en su llamamiento a juicio penal en abril de 2026 (Redacción NTN24, 2026). La demanda de TGS contra el Estado por entre 107.000 y 117.000 millones de pesos, aunque retirada en enero de 2025 tras la obtención de prórrogas contractuales (Noticias RCN, 2025), evidenció el poder de captura que un actor privado puede ejercer sobre funciones soberanas cuando el Estado carece de alternativas operativas reales.
La tensión entre el excanciller y el presidente no se agotó en el plano administrativo. Leyva terminó asumiendo en solitario las consecuencias jurídicas de una decisión que respondía a la directriz presidencial, fue inhabilitado por diez años por la Procuraduría, llamado a juicio penal y, según ha sostenido Petro, actuó motivado por el rechazo a nombrar a su hijo en un cargo consular (Reynoso, 2025). En respuesta, Leyva ha acusado públicamente al presidente de incapacidad para gobernar y buscado apoyo en sectores republicanos de Estados Unidos para desplazarlo del poder, a lo que Petro ha respondido con una denuncia penal por conspiración y traición a la patria (Hurtado, 2025). En abril de 2026, al momento de su llamamiento a juicio, Leyva calificó al presidente de “infame” y “jefe de la mafia”, intensificando lo que el gobierno describe como una estrategia de desestabilización institucional (La Silla Vacía, 2026). Este desenlace convierte un conflicto originado en un pliego licitatorio en un vector de erosión de la gobernabilidad con repercusiones sobre la credibilidad externa del Estado colombiano.
Entre infraestructura soberana y dependencia externa
Es pertinente mencionar para el análisis que desde la perspectiva constructivista de la política exterior, esta no es únicamente lo que los Estados “hacen” hacia afuera, sino el medio a través del cual construyen y sostienen identidad, credibilidad y capacidad frente a otros actores internacionales (Kubálková, 2001). Smith (2001), en la misma compilación, precisa que la política exterior es ante todo un ámbito de elección donde actores individuales y colectivos interpretan, deciden, declaran e implementan acciones; es, en el nivel más básico, “un acto de construcción.” Bajo esta premisa, la incapacidad de Colombia para ejercer directamente la producción de su pasaporte no puede leerse solo como un problema de gestión contractual: es una fractura en la cadena mediante la cual el Estado produce y reproduce su identidad y capacidad soberana frente a otros Estados y frente a sus propios nacionales en el exterior. Es en ese marco donde la transición del modelo TGS al convenio con Portugal debe leerse no solo como una reforma administrativa, sino como un intento de reconstrucción de capacidad soberana.
La iniciativa del gobierno Petro de desmantelar el monopolio de TGS es coherente con esa lógica de reafirmación soberana. El convenio firmado con la Casa de la Moneda de Portugal (INCM) en octubre de 2024, vigente desde el 1 de abril de 2026 y con una duración de diez años (hasta marzo de 2036), junto con la asignación de la producción a la Imprenta Nacional de Colombia (INC) responden a la voluntad de recuperar una función que el Estado había cedido estructuralmente (MSN Noticias, 2025). El acuerdo compromete aproximadamente 1,3 billones de pesos, con un costo unitario de 17 euros por libreta y una garantía de 1,5 millones de libretas anuales. Sin embargo, este convenio ha comenzado a revelar tensiones que socavan la narrativa oficial de soberanía, puesto que una inspección de la Procuraduría General el 23 de abril de 2026 encontró que el 89-90% de las libretas en blanco provienen de la empresa estatal francesa IN Groupe con sede en París y solo el 10-11% de Lisboa (Carmona Barrero, 2026; Pardo, 2026).
Esto contradice directamente el discurso presidencial de “soberanía de datos”. En la práctica, Colombia pasó de depender de un operador privado estadounidense a depender de una cadena de producción estatal europea en la que Francia actúa como fabricante principal. Aquí emerge una paradoja conceptual que complejiza la crítica. La noción de soberanía de datos invocada por el gobierno Petro no se refería originalmente a la autosuficiencia material en la fabricación de libretas, sino al control estatal sobre la custodia y personalización de información sensible, como datos biométricos, huellas, fotografías e identidad ciudadana, para evitar que quedara bajo manejo privado sin supervisión pública efectiva. Desde esa lógica, lo soberano no sería la libreta como soporte físico, sino el momento en que el Estado controla la inscripción y administración de los datos. Sin embargo, esa distinción entre soberanía sobre la información y soberanía sobre la producción documental nunca fue delimitada con claridad en la narrativa oficial, lo que permitió que ambos planos se confundieran en el debate público.
Esa ambigüedad hizo posible que la objeción de la Procuraduría, según la cual si el 90% de las libretas se producen en Francia resulta cuestionable hablar de soberanía, afectara no solo el arreglo contractual, sino la coherencia del propio relato gubernamental. La tensión no radica únicamente en una eventual dependencia externa, sino en que una concepción de soberanía pensada para la custodia de datos terminó evaluada bajo criterios de autonomía industrial que respondían a un problema distinto. El ente de control advirtió, además, que el contrato prohíbe expresamente la participación de terceros como fabricantes principales, salvo en situaciones de catástrofe o emergencia excepcional que, según la Procuraduría, no se están configurando, lo que abre la puerta a su posible anulación judicial (Carmona Barrero, 2026).
Capacidad institucional y proyección internacional del Estado
La comparación con otros modelos de gestión de documentos de identidad revela que el dilema no es entre privatización y estatización, sino entre dependencia irrestricta y asociación con soberanía delimitada. Por ejemplo, en India se diseñó en 2008 un modelo de asociación público-privada con Tata Consultancy Services bajo el principio explícito de que la función soberana de otorgar y expedir pasaportes permanece en el Ministerio de Asuntos Exteriores, mientras el operador privado asume exclusivamente la infraestructura tecnológica y logística (Ministry of External Affairs, 2008). La diferencia con el caso colombiano no es, por tanto, la naturaleza del operador, sino que Colombia nunca delimitó contractualmente dónde terminaba la función técnica y dónde comenzaba la función soberana, permitiendo que TGS acumulara una dependencia institucional sin contrapeso. La trampa resultante explica tanto la imposibilidad de una transición ordenada como el colapso técnico que se produjo en el momento de ejecutarla.
El 1 de abril de 2026 entró en vigor el nuevo modelo. El 8 de abril, la plataforma SITAC (Sistema de Información de Trámites y Atención Consular) el sistema central de registro, agendamiento y solicitudes consulares sufrió una falla masiva que paralizó la expedición de pasaportes en Colombia y en consulados de todo el mundo, afectando simultáneamente apostillas, visas y registros consulares (La Silla Vacía, 2026).
Unidiplo (Unión de Funcionarios de Carrera Diplomática y Consular de Colombia), el sindicato que representa al cuerpo técnico y profesional encargado de ejecutar la política exterior del país denunció que la plataforma es obsoleta por estar construida sobre Java 6, un lenguaje de programación con más de dos décadas de antigüedad, y que el colapso era resultado del incumplimiento de compromisos adquiridos por el Gobierno en 2023 para modernizar la infraestructura tecnológica del Ministerio (Rodríguez Mora, 2026). Los funcionarios consulares quedaron desprotegidos ante “connacionales furiosos” sin instrucciones del nivel central en Bogotá, y las jornadas de expedición exprés organizadas en Nueva York, Miami y Madrid fracasaron por la inoperancia del sistema (El Tiempo, 2026; Semana, 2026). La Cancillería calificó la situación como “intermitencias temporales” propias de una “intervención técnica profunda”, respuesta que Unidiplo consideró “desconcertante” por minimizar el alcance global de la crisis (Semana, 2026).
Lo que revela la postura de Unidiplo va más allá del dato técnico, al exponer el sindicato que solo el 30% de los embajadores actuales son de carrera diplomática, y que el uso de cargos consulares como cuotas políticas deteriora directamente la calidad del servicio exterior (El Espectador, 2026). La desarticulación entre la sede central y la red exterior visible en la crisis del SITAC no es entonces un accidente coyuntural sino el resultado acumulado de una Cancillería que combina improvisación tecnológica con déficit de profesionalización, dos condiciones que, juntas, comprometen la credibilidad y coherencia de la política exterior colombiana.
El análisis del caso permite identificar, de manera prospectiva, tres paradojas que podrían comprometer la eficacia de la transición como instrumento de política exterior, si las tendencias actuales se consolidan. Una primera paradoja radicaría en que, al sustituir a TGS por la Casa de la Moneda portuguesa, Colombia no recuperaría soberanía plena sobre la producción documental sino que la externalizaría hacia un Estado aliado, con lo cual la independencia operativa quedaría diferida hasta que la Imprenta Nacional adquiera las capacidades necesarias; capacidades que hoy, con el 90% de la producción en manos de IN Groupe en Francia, aún no están consolidadas.
Una segunda tensión surgiría de la coexistencia de un juicio penal contra Leyva, una sanción disciplinaria de diez años y las acusaciones presidenciales al Procurador Gregorio Eljach por presunto sabotaje al contrato con Portugal (Trujillo Velásquez, 2026), lo que podría convertir un debate técnico-administrativo en un campo de batalla político-judicial cuyo costo en términos de imagen exterior sería difícilmente cuantificable.
Una tercera advertencia radicaría en que la crisis del SITAC podría estar revelando la ausencia de protocolos de contingencia para garantizar la continuidad del servicio consular ante fallos tecnológicos de escala global, lo que sugeriría que la planificación de la transición privilegió el tiempo político sobre la viabilidad operativa. Estas lecturas no son afirmaciones definitivas sino señales de alerta que el caso colombiano proyecta sobre la gestión futura de funciones soberanas en contextos de debilidad institucional.
El caso de los pasaportes colombianos es, en definitiva, la expresión concentrada de una tensión que recorre toda la política exterior del gobierno Petro: la distancia entre la voluntad de ejercer soberanía y la capacidad institucional de sostenerla. Como sostiene el marco constructivista, la política exterior no es una respuesta mecánica a estructuras externas sino un acto de construcción donde la calidad del resultado depende de los recursos con que cuenta quien construye (Smith, 2001). Desde esta perspectiva, la controversia no revela solo una falla operativa, sino una disputa sobre el significado mismo de la soberanía: mientras el gobierno la articuló como control estatal sobre los datos, los órganos de control y parte del debate público la reinterpretaron como autonomía material en la producción documental. El problema no fue únicamente la debilidad institucional para materializar una función soberana, sino la incapacidad de estabilizar discursivamente qué dimensión de la soberanía constituía el núcleo real de la controversia. Esa fractura entre narrativa, diseño institucional y ejecución práctica erosionó la credibilidad del propio acto soberano que se buscaba afirmar.
Recuperar la infraestructura soberana de identificación y movilidad internacional, sin generar disrupciones que la desacrediten frente a los nacionales en el exterior y frente a los Estados con quienes Colombia negocia acuerdos de movilidad requería, y aún requiere, una Imprenta Nacional fortalecida, protocolos de contingencia consular y una narrativa institucional capaz de separar el debate técnico del conflicto político. Esa asignatura permanece pendiente.
Referencias
Carmona Barrero, A. F. (2026, abril 27). Colombia pagaría a Portugal por 1,5 millones de pasaportes cada año durante una década. El Colombiano. https://www.elcolombiano.com/colombia/colombia-debe-pagar-a-portugal-por-los-pasaportes-DP35908913
El Espectador. (2026, 17 de abril). Sindicato de carrera diplomática pide medidas concretas para la diplomacia a candidatos presidenciales. https://www.elespectador.com/politica/elecciones-colombia-2026/sindicato-de-carrera-diplomatica-pide-medidas-concretas-para-la-diplomacia-a-candidatos-presidenciales-noticias-hoy/
El Nuevo Siglo. (2026, abril 27). Procuraduría inspecciona Imprenta Nacional por contrato de pasaportes. https://www.elnuevosiglo.com.co/politica/procuraduria-inspecciona-imprenta-nacional-por-contrato-de-pasaportes
Hurtado, J. (2025, 3 de julio). El alcance del supuesto plan para sacar a Petro del poder: ¿un escándalo más o amenaza real? France 24. https://www.france24.com/es/am%C3%A9rica-latina/20250703-el-alcance-del-supuesto-plan-para-sacar-a-petro-del-poder-un-esc%C3%A1ndalo-m%C3%A1s-o-amenaza-real
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La Silla Vacía. (2026, abril). “Infame” y “jefe de la mafia”: Leyva a Petro tras acusación de Fiscalía. https://www.lasillavacia.com/en-vivo/infame-y-jefe-de-la-mafia-leyva-a-petro-tras-acusacion-de-fiscalia/
Ministry of External Affairs. (2008, octubre 13). On the signing of the agreement on the Passport Seva Project. Government of India. https://www.mea.gov.in/press-releases.htm?dtl/1801/On+the+signing+of+the+agreement+on+the+Passport+Seva+Project
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Noticias RCN. (2025, julio 30). Fechas claves para entender el tema de los pasaportes. https://www.noticiasrcn.com/colombia/fechas-claves-para-entender-el-tema-de-los-pasaportes-917937
Pardo, J. (2026, abril 27). Casa de la Moneda de Portugal advirtió graves riesgos para los colombianos si se suspende convenio de pasaportes: “No hay un plan sustituto”. Infobae Colombia. https://www.infobae.com/colombia/2026/04/27/casa-de-la-moneda-de-portugal-advirtio-graves-riesgos-para-los-colombianos-si-se-suspende-convenio-de-pasaportes-no-hay-un-plan-sustituto/
Perdomo Torres, F. D., Petro Sánchez, J. M., & Corredor Yáñez, C. D. (2024). Análisis del caso Thomas Greg & Sons a partir de la Ley 80 de 1993 [Trabajo de grado, Universidad de Santander]. Repositorio Institucional UDES. https://repositorio.udes.edu.co/server/api/core/bitstreams/957e0f87-9fe4-4c10-b8a1-aeb8f62b1e1d/content
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