Juan Manuel Ñustes
OPRIC
En principio, el Acuerdo regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el Caribe (4 de marzo de 2018) es un instrumento internacional jurídicamente vinculante empleado para responder al décimo principio de la Declaración de Río sobre medio ambiente y desarrollo, siendo el primer tratado en asuntos ambientales de la región y el primero sobre la protección de defensores de derechos humanos en asuntos ambientales[1]. A primera vista, parece un documento bastante prometedor para varios de los problemas que tiene Colombia ya que, Según EJOLT [2], Colombia es el sexto país con conflictos socioambientales en todo el mundo y en 2019 fue el país con más asesinatos de defensores de derechos humanos en asuntos ambientales[3]. Bajo estos términos ¿Por qué no se ratificó el Acuerdo de Escazú?
En respuesta, más allá de las constantes dilaciones para llevar el trámite de ratificación en las comisiones segundas conjuntas del senado y de la Cámara[4], se pretenden evidenciar otras posibilidades como la reticencia del gobierno a que se ratifique el Acuerdo. Puesto que, si seguimos esta lógica del trámite, la ratificación del Acuerdo dependía del legislativo y no del ejecutivo. Por lo tanto, el análisis se limitaría a evidenciar que el partido político de gobierno fue el principal opositor a la ratificación y se afirmará una ruptura o “error de comunicación” entre el gobierno y su partido. En este sentido, tal como demostró el discurso del ministro del Interior Daniel Palacios, la responsabilidad es de las comisiones segundas de Senado y Cámara por el archivo del proyecto de ley que ratificaba el Acuerdo de Escazú[5]. No habría nada más que decir al respecto.
No obstante, trayendo a colación el modelo de dos niveles de Putnam para analizar la política exterior, veríamos que hay una incidencia de los factores externos en los internos y viceversa, provocando que los grupos internos persiguen su interés y presionen al gobierno para que los favorezcan[6]. En esta medida, el representante Juan David Vélez del Centro Democrático lideró la ponencia negativa del proyecto de ley que pretendía la ratificación del Acuerdo haciendo uso de la mayoría de los argumentos presentados por los gremios como SAC, ANDI, Fondo Nacional Avícola, Asocaña y Fedegan, estos gremios centraron su oposición a la ratificación con la pérdida de soberanía del Estado, incertidumbre jurídica para la inversión extranjera o el hecho de que Colombia tenga un desarrollo de legislación ambiental hacen del Acuerdo de Escazú innecesario[7].
Incluso, llama la atención de que a pesar de la insistencia en espacios internacionales de una institucionalidad democrática y estable por parte del partido oficialista y la vicepresidenta canciller Marta Lucía Ramírez[8], la ponencia negativa indica la precariedad institucional al decir que:
[...] Pero se debe reconocer que el Estado colombiano no se encuentra en la capacidad de garantizar muchos derechos que ya reconoce, y no puede aún garantizar un entorno seguro y propicio para que las personas, grupos y organizaciones que promueven y defienden los derechos humanos en asuntos ambientales puedan actuar sin amenazas, restricciones e inseguridad. Es una realidad inmensamente triste, pero hay que reconocerla (Vélez et al. 2020, p. 19).
Resulta paradójico afirmar que por el hecho de que el Estado colombiano no pueda ser garante de los derechos, aunque constitucionalmente lo es, se debe rechazar que el Estado acepte obligaciones internacionales, cuando en la misma ponencia se argumenta que el acceso para la protección ambiental es algo que ya ha sido ampliamente nutrido en la legislación interna. Cabe señalar que el Acuerdo de Escazú tiene tres pilares, el acceso a la información ambiental, la participación pública en decisiones que afecten un ambiente sano y la justicia ambiental, muy de la mano con lo que plantea la Constitución Política de Colombia en su artículo 79. De otro lado, pretende que la información no requiera una justificación en sus trámites para obtenerla, también que esta sea suministrada al consumidor[9] ¿eso no es coherente con un Estado moderno y eficiente?
Entre tanto, el Acuerdo de Escazú tiene otras ventajas en términos internacionales, facilita la cooperación internacional para la protección medioambiental, crea el Comité de Apoyo a la Aplicación y Cumplimiento, el Centro de Intercambio de Información y el Fondo de Contribuciones Voluntarias. De la mano, en el Plan Nacional de Desarrollo propuesto por el presidente Iván Duque se contempla apostarle al multilateralismo en su primer objetivo de política exterior, siendo participe de la discusión de instrumentos multilaterales de derecho internacional, tal como se hizo con la formulación del Acuerdo de Escazú. Además, propone utilizar las ventajas comparativas en términos de biodiversidad para promocionar y practicar el aprovechamiento sostenible y responsable de los recursos naturales[10]. En resumen, Colombia hizo parte de la formulación del Acuerdo de Escazú, siguiendo la política exterior del gobierno. No obstante, se conoce tras bambalinas, a través de fuentes de la cancillería las reticencias a apoyar la ratificación, sumado a que el gobierno no realizó lobby[11].
En análisis del nivel uno, siguiendo a Putnam, se afirma que el Acuerdo de Escazú para el gobierno no significaba grandes inconvenientes, satisfacía a grupos internos que lo habían promovido en la “Gran Conversación Nacional” y les permitía mantener una imagen internacional de un gobierno promotor de los derechos humanos y comprometido con la Agenda 2030. Sin embargo, las ganancias internas (segundo nivel) se ven incomodas para los gremios y aquellos que tienen fuertes ingresos de Inversión Extranjera Directa (IED)[12]. Basta ver el caso de Hidroituango, la consulta previa[13] con las comunidades se soportó en un lenguaje técnico (el acuerdo plantea un lenguaje no técnico y comprensible), no estuvo acompañado de una información relevante como la probabilidad de que el Río Cauca se secara. Por consecuencia, los pobladores tuvieron que soportar sus propios argumentos para oponerse al proyecto de hidroeléctrica en un estudio que no fue facilitado por el Estado, sumado a que los espacios de participación se redujeron a decir el precio que la empresa pagaría por las tierras. Después del desastre de los ductos auxiliares, los mecanismos de reparación fueron el desplazamiento a campamentos, sumado a que defensores de los derechos humanos ambientales en el territorio han sido reiteradamente amenazados[14].
El Acuerdo de Escazú, en el segundo nivel de Putnam (interno), hace que conflictos socioambientales como el anterior sean más difíciles de sortear para los gremios y los inversionistas. Por lo tanto, con el lobby de estos últimos, se permitía que el gobierno quedará en una posición ventajosa, está tranquilo, sin arriesgarse a plantear un consenso para la aprobación del proyecto de ley. Dado que, si en un futuro se ratifica el proyecto el gobierno se beneficia ante la opinión pública, pero molestaría a los grupos de interés que no le podrían discutir al gobierno porque “no estaba en sus manos” y no hizo lobby, pero si no se ratifica, el gobierno dirá lo mismo tanto en la escala internacional como en quienes lo impulsaron desde la escala interna. Por último, a pesar de que el gobierno se comprometió a radicarlo en la siguiente legislatura, con los intereses en juego y las dilaciones, el Acuerdo de Escazú en Colombia tiene un futuro incierto.
[1] Acuerdo regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el caribe, hecho en Escazú, 4 de marzo de 2018. Comisión Económica para América Latina y el Caribe. https://www.cepal.org/es/organos-subsidiarios/regional-agreement-access-information-public-participation-and-justice/texto-acuerdo-regional.
[2] EJOLT. (2021). Mapa de Justicia ambiental. https://ejatlas.org/?translate=es
[3] El Espectador. (18 de junio de 2021). Los beneficios que el Acuerdo de Escazú trae para el sector productivo. https://www.elespectador.com/ambiente/bibo/los-beneficios-que-el-acuerdo-de-escazu-trae-para-el-sector-productivo/
[4] El Tiempo. (22 de junio de 2021). Colombia deja en suspenso el Acuerdo de Escazú: ¿Cuál es el temor? https://www.eltiempo.com/vida/medio-ambiente/colombia-deja-en-suspenso-el-acuerdo-de-escazu-cual-es-el-temor-597803
[5] El Espectador. (21 de junio de 2021). Acuerdo de Escazú: las respuestas de lo que sucederá después de hundirse. https://www.elespectador.com/ambiente/acuerdo-de-escazu-las-respuestas-sobre-lo-que-sucedera-despues-de-hundirse/
[6] Velásquez, F. (2004). Modelos de Análisis de Política Exterior. Revista Mexicana del Caribe, 9(18), 60 –72.
[7] Vélez, J., Hernández, A., Londoño, G., y Lozada, J. (noviembre 3, 2020). Ponencia negativa para primer debate del Proyecto de Ley 057 de 2020 Senado y 265 de 2020 Cámara. “Por medio de la cual se aprueba el «Acuerdo regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en américa latina y el caribe», adoptado en Escazú, costa rica, el 4 de marzo de 2018”. Gaceta del Congreso (1240). http://svrpubindc.imprenta.gov.co/senado/index2.xhtml?ent=Senado&fec=4-11-2020&num=1240
[8] Cancillería de Colombia. (2021). La vicepresidenta-Canciller desarrolla agenda diplomática Internacional. https://www.cancilleria.gov.co/newsroom/news/vicepresidenta-canciller-desarrolla-agenda-diplomatica-internacional
[9] En el artículo seis (numeral 10) se busca que se cuente con información oficial sobre las cualidades ambientales de bienes y servicios y sus efectos en la salud (Acuerdo regional sobre el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en asuntos ambientales en América Latina y el caribe, 4 de marzo de 2018).
[10] Congreso de la República de Colombia. (2019). Colombia en la escena global: política exterior responsable, innovadora y constructiva. Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 (p. 132-153). https://www.dnp.gov.co/DNPN/Paginas/Plan-Nacional-de-Desarrollo.aspx
[11] Lombo, J. (22 de junio de 2021). Las “jugaditas” que hundieron el Acuerdo de Escazú. El Espectador. https://www.elespectador.com/politica/las-jugaditas-que-hundieron-el-acuerdo-de-escazu/
[12] Según el Banco de la República (2021) en 2020 el 30% de la Inversión Extranjera Directa (IED) se concentró en el sector petrolero y en el sector de explotación de minas y canteras, pese a la caída histórica de precios del petróleo. Banco de la República. (2021). Inversión extranjera directa en Colombia- Actividad Económica. https://www.banrep.gov.co/es/estadisticas/inversion-directa
[13] Instrumento constitucional posibilitado por el Convenio 169 de la OIT y de carácter colectivo.
[14] Zuleta, I. C. (27 de julio de 2018). Hidroituango. (S. Col, Entrevistador). https://www.youtube.com/watch?v=Xn4su0hA6ZA
