Danna Giselle García Rendón

OPRIC

En el marco de un evento que tuvo lugar en el departamento de Amazonas el día 4 de agosto, específicamente en la zona comprendida entre la triple frontera de Colombia, Brasil y Perú, el presidente Iván Duque sancionó la nueva Ley de Fronteras, junto con la Política Integral Migratoria y la ley que endurece los delitos ambientales. Inicialmente, el proyecto de Ley de Fronteras fue presentado en noviembre del 2019 por el entonces ministro de Relaciones Exteriores, Carlos Holmes Trujillo, atendiendo a las necesidades expresadas por gobiernos departamentales y locales, comunidades indígenas, raizales y pueblos Rrom, en medio de las comisiones regionales para el desarrollo de las fronteras[1]. El objetivo principal de la nueva Ley 2135 del 4 de agosto del 2021 (Ley de Fronteras) es el de fomentar el desarrollo integral y diferenciado de los departamentos, como una deuda histórica que sigue estando presente, pese a la conocida ley 191 de 1995 y el CONPES 3805. En este sentido, es necesario preguntarse por sus posibilidades y principales alcances, teniendo en cuenta el desarrollo que ha tenido la política fronteriza en Colombia.

La política fronteriza a partir de 1990

Principalmente, no fue sino hasta el año 1991 que se establecieron los lineamientos para una política de fronteras con la promulgación de la Constitución Política de Colombia, teniendo en cuenta los primeros bosquejos que existieron con la Ley 10 de 1983 que le confirió al ejecutivo el manejo de las fronteras y el Decreto 3448 de 1983 que estableció el Estatuto de Fronteras. La Constitución de 1991, mientras tanto, ratificaría el manejo de la política fronteriza en manos del ejecutivo, facilitando el reconocimiento de las unidades territoriales que componen las fronteras, otorgando la condición de departamentos a intendencias y comisarías fronterizas[2], además, asignó un manejo especial a territorios de comunidades indígenas o negras, y autorizó que los diferentes entes territoriales en zonas de frontera, mediante sus gobernadores y alcaldes, pudieran llevar a cabo programas de cooperación e integración con sus similares de los países vecinos.

Específicamente, el artículo 337 de la Constitución sentó las bases para la creación de una legislación especial para las regiones que componen las zonas fronterizas. Es en este contexto normativo que tuvo lugar la expedición de la Ley 191 de 1995, la cual se convirtió en una de las normativas claves para Colombia en materia fronteriza. Esta Ley tuvo por objeto establecer un régimen especial para las Zonas de Frontera con el propósito de promover su desarrollo económico, social, científico, tecnológico y cultural[3], definiendo las Zonas de Frontera que por sus actividades y dinámicas económicas y sociales se advierte la influencia directa del fenómeno fronterizo; las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo y dispuso algunas medidas para la creación de las denominadas Zonas de Integración Fronteriza (ZIF). Esta Ley además abarcó temas relacionados a la regulación del combustible en zonas fronterizas, la exención de pago de gravámenes arancelarios, incentivos para la creación y extensión de empresas, bonos y estampillas pro-desarrollo, un Fondo Económico que modernizará los territorios fronterizos, entre otros.

Mediante el Decreto 1182 de 1999 se le dio potestad al Ministerio de Relaciones Exteriores para la administración de las fronteras, y con ello, se dio paso a la creación de la Dirección de Integración y Desarrollo Fronterizo. El CONPES 3155 de 2002 adoptó los lineamientos jurídicos para el desarrollo de la política de integración y desarrollo fronterizo de acuerdo con la legislación andina, pero lo anterior se vio paralizado por las divergencias gubernamentales y las tensiones binacionales. En el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 que dio prioridad a las fronteras, emerge el CONPES 3805 del 2014 “Prosperidad para las Fronteras de Colombia”, y que se constituye en uno de los avances más recientes para la consolidación de una Política Pública de Prosperidad para las Fronteras, partiendo de un diagnóstico de la situación fronteriza, para desde allí generar iniciativas que se centran en el fortalecimiento institucional, la reducción de las brechas socioeconómicas, la promoción de condiciones para el crecimiento sostenible de las fronteras y el fortalecimiento de la identidad de comunidades indígenas, afrodescendientes, raizales y Rrom.

El tratamiento de la política fronteriza en Colombia y sus diversos intentos han estado sujetos a diversas restricciones y limitaciones, haciendo que las mismas no se hayan correspondido con la realidad. Fundamentalmente, estos intentos avanzaron más allá de la concepción de frontera como demarcación o perímetro de seguridad del Estado[4], pero sus pretensiones estuvieron sujetas a factores estructurales e internos. Principalmente, el predominio del centralismo ha inhibido la posibilidad de que territorios fronterizos puedan hacer efectivas las oportunidades plasmadas en ley debido a que adolecen de la capacidad jurídica y de las competencias legales que normativamente promulga la Constitución.

Lo anterior tuvo como consecuencia que la política fronteriza y la política exterior binacional con los países vecinos haya sido parte de un asunto formal que ha dependido de las instituciones nacionales, impidiendo una vinculación real de los actores locales en los procesos de integración con los vecinos; y, toda vez que su acción internacional ha pasado por la aquiescencia del Estado central[5]. Por otra parte, las acciones de política exterior en materia de desarrollo fronterizo se han concentrado en los puntos más poblados, invisibilizando otras áreas que hacen parte del fenómeno fronterizo y, adicionalmente, estas acciones de política fronteriza se han concentrado en las fronteras terrestres dejando lado la definición de una política para las fronteras y la vecindad marítima, de acuerdo con Ramírez[6]. Esto ha hecho más latente la deuda histórica que se tiene para con los territorios fronterizos, pues aunado a los problemas presentes no resueltos por la política fronteriza y la aparición de otros nuevos, el alcance de la acción política estatal en estos territorios ha sido mínimo.

Perspectivas y posibilidades de la nueva Ley de Fronteras 2135 del 2021

La situación actual generada por el Covid-19, ha permitido sacar a flote los problemas estructurales que enfrentan las fronteras colombianas, dando cuenta de la brecha que estos territorios presentan con relación a los indicadores de desarrollo socioeconómico nacionales. Además, las acciones estatales con relación a estos territorios en tiempos de pandemia, puso en evidencia que el aspecto militar o policial tiende a tener mayor peso dentro de la política integral de los espacios fronterizos, esto, tras los cierres unilaterales de las fronteras y la militarización de estas. Es en este contexto, donde es posible poder señalar algunos de los alcances que se entretejen con la sanción de la nueva Ley 2135 del 4 de agosto del 2021 “Por medio de la cual se establece un Régimen Especial para los Departamentos Fronterizos, los Municipios y las Áreas no Municipalizadas Fronterizas, declarados Zonas de Frontera en desarrollo de lo dispuesto en los artículos 9, 289 y 337 de la Constitución Política”. Ley, que como se mencionó anteriormente, tiene el propósito de establecer un régimen especial para las zonas de frontera con el fin de lograr un mejoramiento en la calidad de vida de los habitantes que viven en los territorios fronterizos.

Esta ley señala que el gobierno nacional, departamentos y municipios fronterizos adelantarán la formulación, implementación y evaluación de políticas públicas a efectos de lo que se plantea en esta Ley[7]. Entre los aspectos más relevantes que contempla esta Ley es el establecimiento de un régimen económico de frontera, señalando: la posibilidad de establecer nuevas zonas de Régimen Aduanero Especial; el compromiso de definir mecanismos para facilitar el comercio transfronterizo, además del establecimiento de criterios para la formalización de corredores logísticos de aprovisionamiento y abastecimiento; la posibilidad de que municipios declarados como zonas de frontera puedan tener un régimen de distribución y comercialización especial de combustibles líquidos, lo que podría tener incidencia importante en departamentos como Norte de Santander, Guajira y Cesar.

En cuanto a fortalecimiento institucional, la presente Ley establece que los departamentos y municipios fronterizos podrán incorporar en la parte estratégica de los planes de desarrollo, aquellos aspectos relevantes para alcanzar el desarrollo y la integración fronteriza. Y al igual que la Ley 191 de 1995, señala la posibilidad de crear Zonas de Frontera y Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo, sin embargo, se sigue sin establecer los lineamientos y criterios para que esto se lleve a cabo, lo que termina por depender de los criterios de las instituciones nacionales. También establece que las entidades territoriales fronterizas podrán adelantar proyectos de desarrollo e integración fronteriza; mientras que las entidades nacionales y Ministerios podrán establecer planes estratégicos de desarrollo fronterizo. La Ley también posibilita la creación de Esquemas de Asociatividad Fronteriza (EAT-F) para aquellos territorios declarados zonas de frontera, y quienes conformen estos esquemas tendrán que identificar los hechos Interjurisdiccionales Fronterizos[8]. Posibilitando, además, la creación de procesos asociativos entre entidades territoriales nacionales y las de países vecinos y fronterizos, como una medida que no se tenía en cuenta con la ley anterior.

Adicionalmente, entre otros de los aspectos más relevantes, se encuentra la posibilidad de poder declarar Zonas Especiales de Intervención, buscando la adopción de medidas diferenciales con el fin de salvaguardar los derechos fundamentales de los habitantes de las zonas de frontera; donde, además, se establecen las circunstancias que ameritarían esta declaratoria. Asimismo, se establecen diferentes medidas para la habilitación de pasos o cruces fronterizos, y la definición de modelos integrados de control para cada CEBAF. Con respecto a este punto, quedaría la duda de qué alcance tendrían estas posibilidades contempladas, toda vez que la habilitación de los pasos fronterizos a partir del establecimiento de Centros de Atención Fronteriza, en últimas terminan dependiendo de las relaciones diplomáticas entre los países, como sería el caso de Colombia y Venezuela.

Y un último aspecto importante a señalar dentro de la ley, hace referencia al único artículo que mencionaría los espacios marítimos (art. 22) y el cual prevé el fortalecimiento de la seguridad integral marítima y fluvial en zonas fronterizas, ocasionando que de nuevo se deje de lado la necesidad de establecer un régimen especial para las fronteras y la vecindad marítima. Por esta razón, aunque los espacios marítimos sean considerados en la Ley, su poco alcance y efectividad permite comprender que el reciente diferendo limítrofe entre Colombia y Nicaragua se dio también en medio de la ausencia de una fuerte política de los espacios fronterizos tanto terrestres como marítimos.

Sin embargo, de acuerdo con lo aspectos vistos con anterioridad, existen algunos puntos que permiten avanzar en asuntos que no se habían tenido en cuenta, como es el caso de plantear nuevos marcos de planeación nacional y territorial para el desarrollo y la integración fronteriza mediante la formulación de planes y proyectos. Además, otro punto fundamental, ha sido el de la posibilidad que se ofrece de poder transitar de un régimen dirigido a la integración nacional entre los países vecinos, que ha partido de un marco centralista, a la posibilidad de fortalecer la integración local y regional con los países vecinos, mediante el reconocimiento y facultad que se daría sobre la necesidad de crear procesos asociativos entre las mismas entidades territoriales fronterizas, y entre éstas y las de las entidades de los territorios vecinos. Aún así, es importante señalar que esta es una Ley que continúa estando trazada desde el centro, recordando que hace no más de dos meses el congresista Antonio Sanguino insistió en que el trámite de esta ley no involucró una escucha activa de los gobiernos locales, la academia, los sectores económicos, y las comunidades étnicas, negras y palenqueras[9].

Así, además de la problemática que se ha tenido anteriormente ante la no incorporación de los sectores sociales que viven en la frontera en la construcción de las políticas fronterizas, es importante que las disposiciones contempladas en esta nueva Ley de Fronteras, no queden simplemente plasmadas en la ley y se pueda contar con estrategias y acciones concretas de desarrollo territorial que le permitan a los territorios fronterizos proyectarse internacional y regionalmente, sin depender del consentimiento del Estado central, evitando que nuevamente, los avances en términos de lo que establece la Ley no se correspondan con las realidades de los espacios fronterizos.

[1] El Presidente Duque sanciona la Ley de Fronteras y la Ley de Política Integral Migratoria. (agosto 4, 2021). Obtenido de: https://www.radiosantafe.com/2021/08/04/presidente-duque-sanciono-la-ley-de-fronteras-y-ley-de-politica-integral-migratoria/

[2]Socorro Ramírez. (Agosto 25, 2014). Política de fronteras: avances y pendientes. El nuevo siglo. Obtenido de: https://razonpublica.com/politica-de-fronteras-avances-y-pendientes/

[3]Ley 191, 1995. Por la cual se dictan disposiciones para las Zonas de Frontera. 23 de junio de 1995. D.O. No. 41903.

[4]Socorro Ramírez. Ibíd. (Agosto 25, 2014).

[5]Botero, M. (s.f). Hacia modelos de gobernanza transfronteriza. Obtenido de: kas.de/c/document_library/get_file?uuid=6e5f2009-74d6-350a-98b7-2be357eb9142&groupId=252038

[6]Socorro Ramírez. Ibíd. (Agosto 25, 2014).

[7]Ley 2135, 2021. Por medio de la cual se establece un régimen especial para los departamentos fronterizos, los municipios y las áreas no municipalizadas fronterizas, declarados zonas de frontera, en desarrollo de lo dispuesto en los artículos 9º, 289 y 337 de la Constitución Política. 4 de agosto de 2021. https://dapre.presidencia.gov.co/normativa/normativa/LEY%202135%20DEL%204%20DE%20AGOSTO%20DE%202021.pdf

[8]De acuerdo con la Ley 2135, los hechos Interjurisdiccionales Fronterizos son aquellos asuntos de interés común para las entidades territoriales nacionales que conforman los EAT-F

[9]Senado de la República. (mayo 31, 2021). Convocan audiencia pública sobre la nueva ‘Ley de Fronteras´ del Gobierno Duque. Obtenido de: https://www.senado.gov.co/index.php/component/content/article/13-senadores/2653-convocan-audiencia-publica-sobre-la-nueva-ley-de-fronteras-del-gobierno-duque