Juan Manuel Ñustes
Danna García
OPRIC
Frente a la importancia que adquieren los mecanismos de integración fronteriza ante un contexto de pandemia, en donde se han manifestado los problemas estructurales que enfrentan las fronteras colombianas como ha sucedido en la Amazonía trifronteriza, el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) en cabeza de la Dirección para el Desarrollo y la Integración Fronteriza (DIDIF) realizó durante la semana del 21 al 25 de junio una visita integral al departamento de Amazonas con el propósito de hacer seguimiento a proyectos implementados en la Zona de Integración Fronteriza (ZIF) de Perú y Colombia, pero además, con el fin de discutir con autoridades locales, regionales y la Armada Nacional proyectos de interés para llevar a cabo dentro de la próxima Comisión de Vecindad con Brasil para el próximo año[1].Temáticas y proyectos de interés que giran en torno a cuestiones como la piratería, la minería ilegal y los asentamientos humanos en la quebrada San Antonio a los límites de Leticia y Tabatinga, donde también se hizo hincapié en proyectos que se han venido implementando por parte de las Naciones Unidas como la potabilización de agua para la prevención de enfermedades gastrointestinales; y de la necesidad de afianzar la presencia institucional del MRE a través de la DIDIF.
En concordancia, es necesario referirse a las Comisiones de Vecindad del Amazonas en las que Colombia es parte; estas son, la Comisión de Vecindad e Integración (CVI) con Brasil y la Comisión de Vecindad e Integración entre Colombia y Perú (CVICP) ambas creadas en 1993. Cabe aclarar que los mecanismos de integración y cooperación entre estos países son recientes, producto de un decurso del ejercicio de soberanía realizado por los Estados, disruptivo con los procesos de microintegración cotidiana de las poblaciones. Precisamente, los Estados bajo la desconfianza y la ocupación territorial negaron cualquier diálogo relevante hasta 1978 con la construcción del Tratado de Cooperación Amazónica (TCA) que comenzó una serie de procesos de integración y cooperación, los cuales, en sus inicios, tomaron el tráfico de drogas como punto principal en la agenda. Después, el crecimiento de las poblaciones llevó a que la CVI incluyera en la agenda al medio ambiente, salud, comercio, educación y cultura, nutriéndose de los Comités de Frontera y las Comisiones Técnicas Binacionales en la formulación[2].
Por otro lado, la CVICP arrancó con representantes de los gobiernos y de los principales gremios cumpliendo las funciones de proyectar, seguir y analizar las agendas y compromisos; en otras palabras, la formalización de actividades en el marco de la relación bilateral. Posteriormente, en 2003, con el canje de notas, la CVICP se vio reorganizada por la creación de la ZIF Colombo-Peruana, convirtiéndose en la máxima instancia político-diplomática entre ambos países, competente en todo lo referente a cooperación, desarrollo e integración bilateral. Entre tanto, la CVICP se compuso de dos comisiones nacionales, un secretario ejecutivo, los comisionados y los coordinadores de los Comités Técnicos Binacionales[3]. En el fondo, la presente Comisión de Vecindad da continuidad al Plan Colombo Peruano para el Desarrollo Integral de la Cuenca del Río Putumayo (PPCP) basado en el TCA. Lo cual es evidente con la coordinación entre la CVICP y la Comisión Mixta de Cooperación Amazónica del PPCP, sobre todo con la formulación de una Comisión de Transición del PPCP a la Zona de Integración Fronteriza (ZIF) en la IX Comisión de Vecindad colombo-peruana. Sin embargo, esta comisión tiene varios problemas; entre estos, en la X reunión de la CVICP resultó ausente toda la población civil, incluyendo a los gremios, evidenciando un espacio burocrático centralizado[4].
En los últimos años, las comisiones nombradas han tomado rumbos diferentes, la CVI con Brasil fue reestructurada en 2012. En este punto, se puede decir que para Brasil la zona de la triple frontera en la Amazonía tiene una importancia secundaria[5]. No obstante, la CVI cuenta con 19 reuniones, en las cuales se ha mantenido una agenda coherente producto del trabajo de las Comisiones Técnicas Binacionales en temas de salud, comercio, educación y asuntos étnicos[6]. Desde otro lado, la CVICP pasó a ocupar un papel secundario con la creación del Gabinete Binacional entre Colombia y Perú, se encuentra una notable contribución en la construcción del Plan de Desarrollo de la Zona de Integración Fronteriza en 2014[7]. Llama la atención que recientemente estas comisiones no se han activado frente a la pandemia del Covid-19. Paralelamente, la ONU ha construido el “Plan de acción Triple Frontera Amazónica” para responder a las necesidades urgentes en temas donde las CVI son competentes[8].
De manera general, las CVI se han establecido como mecanismos de integración fronteriza que surgen con el propósito de aprovechar la vecindad geográfica e histórica entre dos países para lograr el desarrollo conjunto[9], fortaleciendo e incrementando las relaciones y la cooperación en pro de sus zonas fronterizas. Con este fin, además de las CVI anteriormente nombradas, Colombia a partir del presidente Virgilio Barco puso en marcha las primeras CVI con Venezuela y Ecuador en 1989, proceso impulsado por una integración andina en desarrollo. Esta primera CVI entre Colombia y Venezuela, pese a que actualmente carece de operatividad, estuvo influenciada por el dinamismo de las relaciones entre ambos países, logrando que estos prestaran atención al espacio común compartido y a las problemáticas que afectan la frontera. Dentro de sus funciones, fue la de establecer objetivos comunes a fin de una mayor integración bilateral, generando un cambio diferente en el tratamiento de los problemas comunes dentro de la zona fronteriza, haciendo que durante los primeros años de reunión se propiciará una política pública que refleje las necesidades de frontera[10]. Durante la primera reunión en 1989 se decidió crear unas Comisiones Presidenciales de Asuntos Fronterizos (COPIAF) encargadas de preparar y elaborar planes y convenios para el desarrollo social y económico de las zonas fronterizas.
Sin embargo, pese a estos avances, la Comisión de Vecindad e Integración Colombia-Venezuela (CVICV) se ha visto debilitada en la medida en que temáticas como la seguridad fronteriza se han convertido en el eje de la relación entre ambos países. Luego de la reactivación de las relaciones entre ambos países en el 2010, la CVICV se reunió cinco veces (la última reunión en el 2015) para la discusión de proyectos alrededor de las relaciones comerciales, de inversión social en zonas fronterizas, proyectos de infraestructura, y soluciones a problemas alrededor de la seguridad como el tráfico ilícito de drogas, a partir de la creación de diferentes comisiones temáticas[11]. No obstante, han sido proyectos que se han visto paralizados por la incomunicación de los gobiernos en los últimos años, ocasionando el estancamiento institucional para el manejo de la vecindad, lo que ha tenido efectos multidimensionales en el desarrollo de las zonas fronterizas tras el marcado centralismo de los regímenes políticos de ambos países.
Por otro lado, la Comisión de Vecindad e Integración entre Colombia y Ecuador (CVICE) se instituyó con el propósito de profundizar la cooperación, la integración y el desarrollo binacional de las zonas fronterizas, tras una relación histórica marcada por la rutinariedad y el poco interés de propiciar los acercamientos por parte de los gobiernos, siendo hasta los años noventa que se llegó a pensar sobre la necesidad de una buena relación entre ambos países, conllevando al surgimiento de la primera ZIF, de acuerdo con Socorro Ramírez[12]. La CVICE permitió el desarrollo de diferentes actividades conjuntas alrededor de temas como el comercio, el turismo binacional, la circulación de personas y vehículos dentro de la ZIF, el intercambio de experiencias entorno al desarrollo económico local a partir de la visita de dos delegados del Ministerio de Turismo de Ecuador, con el propósito de acercarse a la experiencia colombiana entorno al turismo rural y al agroturismo en el eje cafetero[13]. Así mismo, la comisión ha pretendido eliminar los inconvenientes en términos de seguridad que se han presentado con el país vecino en torno al conflicto armado colombiano.
Aunque, la CVICE no ha estado exenta de la parálisis institucional ocasionada por las discusiones políticas entre los gobiernos de Colombia y Ecuador como sucedió en el 2010. Sin embargo, para este mismo año se reestructura la Comisión a partir de un memorando de entendimiento, haciendo que la CVICE haya hecho énfasis en las problemáticas más sentidas del espacio fronterizo como la libre circulación a partir de la eliminación de visados, el establecimiento del transporte aéreo transfronterizo, la construcción del puente internacional San Miguel, el diseño de infraestructura hospitalaria, escuelas, y bibliotecas binacionales, la regulación del transporte fluvial, la creación de los Centros Binacionales de Atención en Frontera (CEBAF), la interconexión eléctrica, entre otros, de acuerdo con Angarita y Román (2012)[14].
Los ejes temáticos que han impulsado la cooperación fronteriza entre Ecuador y Colombia dentro de la CVI han tenido una continuidad en otros espacios de encuentro como los Gabinetes Binacionales, estos son la máxima instancia de diálogo político y diplomático entre ambos países, y cuyo propósito ha sido el de incorporar los temas tratados en el marco de la Comisión de Vecindad articulándolos a la agenda binacional[15]. Dentro de este espacio de encuentro presidencial, se han desarrollado compromisos, acciones y planes como el Plan Binacional de Integración Fronteriza 2014-2022, el último ha tenido como propósito articular los planes nacionales de ambos países por el bienestar de las zonas fronterizas, a partir de una planificación binacional, donde el Fondo de Desarrollo y Reparación Social tiene un papel importante para el desarrollo de inversiones conjuntas en las zonas fronterizas en torno a cuatro ejes: el mejoramiento de las condiciones sociales (equidad, cohesión social y cultural); seguridad integral y movilidad humana; complementariedad productiva y comercial; y conectividad e infraestructura[16]. En medio de estos espacios y compromisos se han avanzado en acciones como la ampliación del Puente de Rumichaca en el 2017, la socialización de ley de víctimas, la repatriación de colombianos refugiados en el Ecuador durante este mismo año, la formulación de un Plan Quinquenal en Salud, entre otros[17].
De otro lado, las Comisión Binacional de Fronteras Colombia-Ecuador (COMBIFRON), como un mecanismo diplomático y militar de control y seguridad fronteriza, han sido relevantes para la generación de Planes Operativos Anuales Binacionales entorno a problemáticas de frontera como los grupos armados ilegales, el contrabando, el tráfico de armas, la minería ilegal, la trata de personas, el narcotráfico, etc. Por consiguiente, pese a la dinamicidad que en un su momento tuvo la CVICE y la inconcreción de muchas de las propuestas resueltas en medio de reuniones como la XV entre la CVICE, relacionadas a la participación estudiantil para la investigación cultural, el uso social de los medios de comunicación de frontera, el Centro Cultural Binacional, la propuesta por parte de Colombia de desarrollar un programa binacional de educación para la paz[18]. Parece que actualmente se refleja el alcance que este espacio de integración fronteriza ha tenido ante la poca periodicidad de sus reuniones, y la sustitución que padece por la relevancia que los otros escenarios han adquirido.
En tiempos de pandemia, el fortalecimiento de las Comisiones de Vecindad se convierte en un imperativo ante los procesos de refronterización desencadenados por el covid-19, que ha implicado un retorno de la concepción securitaria de la frontera como problema, ante una respuesta unilateral de los Estados en el cierre y la militarización de estas, contribuyendo al deterioro del papel de las instancias de coordinación e integración, como las Comisiones de Vecindad, para una respuesta conjunta a favor del desarrollo fronterizo de los territorios. A esta crisis de cooperación transfronteriza se le ha aunado la constante estructural de los proyectos políticos diferenciados de los gobiernos, que impide que actualmente se pueda avanzar en el fortalecimiento de estas, para el caso de Venezuela, cuestión que ha puesto en una situación de vulnerabilidad los territorios fronterizos que se comparte con el país vecino. Sin negar, en este sentido, la importancia de la cooperación que se despliega de lado y lado de la frontera colombo-venezolana, fomentando una institucionalidad diferente a la tradicional dada por los centros políticos, en términos de los intercambios que se pueden dar entre los mismos pobladores para subsanar algunas necesidades esenciales. Sin embargo, la cooperación regional y fronteriza sigue siendo necesaria para el fortalecimiento de las capacidades locales, esto, a partir del abordaje de las limitaciones que la han aquejado.
En última instancia, las Comisiones de Vecindad entre los países nombrados tienen críticas comunes, como lo enuncian Hurtado y Aponte, la cooperación en estas instancias no sale del papel y en la institucionalidad construida no cabe lo local; además, las respuestas de los Estados no son acordes a las realidades de las fronteras, esto se da porque las interacciones de las poblaciones fronterizas son más rápidas que la acción estatal, la cual está atada a una visión arcaica de la frontera[19]. A pesar de lo anterior, estas limitantes se pueden ver como posibilidades; por ejemplo, en la Comisión de Vecindad entre Colombia y Brasil (la cual no se reúne hace cuatro años), la Cancillería colombiana está gestionando una nueva reunión con los elementos producidos en los encuentros interinstitucionales con autoridades locales y con el gremio de comerciantes, buscan construir desde el territorio[20].
No obstante, el problema más complicado es que las comisiones están sujetas a las cancillerías y a la voluntad política de los gobiernos centrales, poniendo límites a esa descentralización que profesa la Constitución de 1991 en el caso colombiano. Si bien, es un avance los encuentros de las Comisiones de Vecindad con las autoridades y poblaciones locales, se requiere fortalecerse más, puesto que cuando han funcionado tienen un buen impacto a nivel fronterizo[21]. Aunque, en el documento CONPES 3805 “Prosperidad para las fronteras de Colombia” se contempla el desarrollo sostenible acompañado de la participación local, el carácter consultivo de los escenarios de participación no logran fortalecer a las Comisiones de Vecindad[22]. Finalmente, una solución frente a la mayoría de los problemas en el caso de la Amazonía es la creación de comisiones trilaterales, en donde se tenga en cuenta los procesos diferenciados de los Estados y se pase por una administración lo
[1] Cancillería. (28 de junio, 2021). Directora para el Desarrollo y la Integración Fronteriza de la Cancillería realizó una visita integral al departamento del Amazonas. https://www.cancilleria.gov.co/newsroom/news/directora-desarrollo-integracion-fronteriza-cancilleria-realizo-visita-integral
[2]Londoño, E. (2014). La frontera amazónica de Colombia con Brasil y Perú. elementos para comprender la pertinencia de la integración y la cooperación fronteriza. Revista Colombia Amazónica- Sinchi, 1(7), 115-128. https://sinchi.org.co/revista-colombia-amazonica-vii
[3] Desarrollo e integración fronteriza, comercio, turismo e inversiones y cooperación.
[4]Hurtado, A. M. y Aponte, J. (2017). ¿Hacia un gobierno transfronterizo? Explorando la institucionalidad para la “integración” colombo-peruana. Estudios Fronterizos, 18(35), 70-89, doi: 10.21670/ref.2017.35.a04
[5] Vid nota 2
[6] Cancillería. (s.f). Neighbourhood and integration Commission: Colombia-Brazil. https://www.cancilleria.gov.co/en/politica/comision-vecindad-colombia-brasil.
Cancillería. (S.f). Colombia y Brasil revisaron los compromisos de la XVIII Comisión de Vecindad e Integración.
[7] Montoya-Ruiz, S. (2017). Política exterior colombiana y diplomacia cultural. En: S. Montoya-Ruiz. Política exterior y diplomacia cultural: hacia Colombia en posconflicto (pp. 143-212). Bogotá: Universidad Católica de Colombia. https://repository.ucatolica.edu.co/handle/10983/18869
[8]OCHA. (2020). Plan de acción Triple Frontera Amazónica. https://www.humanitarianresponse.info/en/op%C3%A9rations/colombia/document/plan-de-acci%C3%B3n-triple-frontera-colombia-brasil-y-per%C3%BA-agosto-2020
[9]Cancillería. (s.f). Integración fronteriza con Panamá y Venezuela.: https://www.cancilleria.gov.co/en/node/10938
[10]Angarita, Y. Roman, B. (2012). Las relaciones internacionales entre Colombia y Brasil: análisis y evaluación de la comisión fronteriza. https://repositorio.cuc.edu.co/bitstream/handle/11323/4639/LAS%20RELACIONES%20INTERNACIONALES%20ENTRE%20COLOMBIA%20Y%20BRASIL.pdf?sequence=1&isAllowed=y
[11]Cancillería. (s.f). Integración fronteriza con Panamá y Venezuela.: https://www.cancilleria.gov.co/en/node/10938
[12]Ramírez, S. (s.f). Zona de Integración Fronteriza Colombo-Ecuatoriana: avances, obstáculos y retos. En: Construyendo Puentes entre Ecuador y Colombia, Políticas de Paz y Desarrollo para la Frontera. https://biblio.flacsoandes.edu.ec/libros/digital/41860.pdf
[13]Pineda, S. (s.f). Ecuador y Colombia: integración fronteriza en el marco de una agenda de convergencia binacional. En: Construyendo Puentes entre Ecuador y Colombia, Políticas de Paz y Desarrollo para la Frontera. https://biblio.flacsoandes.edu.ec/libros/digital/41860.pdf
[14]Ibíd. (2012)
[15]Plan Binacional de Integración Fronteriza 2014-2022. Senplades - DNP: 2014. https://www.planificacion.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2015/03/PLAN-BINACIONAL-28-11-2014baja.pdf
[16]Cancillería. (s.f). Plan Binacional de Integración Fronteriza y Fondo de Desarrollo Fronterizo Ecuador – Colombia. https://www.cancilleria.gov.co/prosperity/results
[17]Cancillería. (2018). Colombia y Ecuador han mantenido una importante sinergia que presenta logros para el beneficio de sus ciudadanos. https://www.cancilleria.gov.co/en/newsroom/news/colombia-ecuador-han-mantenido-importante-sinergia-presenta-logros-beneficio
[18]Ibíd. (s.f)
[19] Vid nota 4
[20]Cancillería. (s.f). Comisión de Vecindad e Integración Colombia - Brasil. https://www.cancilleria.gov.co/prosperity/results
[21]Ramírez, S. (2004). Las fronteras intra-andinas: avances y retrocesos. Comentario Internacional : Revista Del Centro Andino De Estudios Internacionales, (5), 147-171. http://ezproxy.unal.edu.co/scholarly-journals/las-fronteras-intra-andinas-avances-y-retrocesos/docview/200700474/se-2?accountid=137090
[22] CONPES. (2014). Objetivo 3: Promover condiciones que permitan el crecimiento sostenible de las regiones de frontera. CONPES 3805. 61-66.