Adriana Mayela Hurtado
OPRIC

El pasado 28 de Noviembre se presentó, en un evento organizado por la Cámara de Comercio de Cúcuta, el nuevo proyecto de ley fronteriza [1] que están liderando algunos congresistas pertenecientes a las regiones de frontera del país y la cancillería. Este evento hace parte de la idea de socialización del proyecto que han venido liderando los congresistas Juan Fernando Cristo, Carlos Emiro Barriga, Jorge Ballesteros,  Carlos Ramiro Chavarro, Féliz Vallesteros, entre otros, quienes esperan conseguir el apoyo de las comunidades fronterizas para poder lograr la aprobación del mismo en el congreso. 

En vísperas del primer debate de aprobación, previsto para el 16 de Diciembre, vale la pena revisar la propuesta, contextualizar su surgimiento e indagar en el real beneficio y compromiso que ésta pueda brindarle a los territorios fronterizos colombianos y a sus comunidades.

¿Por qué una nueva ley de fronteras?

Para comenzar, el contexto en el cual surge esta propuesta tiene dos elementos. El primero de ellos es un componente que podría denominarse transversal, el cual corresponde a las críticas hechas a la vigente Ley de Fronteras, la Ley 191 de 1995. Su problemáticas no solo da cuenta del instrumento legislativo como tal, sino que hacen referencia a toda una problemática grande que ha existido en términos de concepción de la política pública para las fronteras colombianas. En “Desarrollo Fronterizo: El concepto clave para las fronteras” [2], se hace alusión a cuatro elementos principales que reúnen tanto las problemáticas de la ley como de la concepción fronteriza reinante en la política pública:

• “Tratamiento homogéneo de las diferentes regiones fronterizas: Si bien se plantean 3 unidades diferenciadas para catalogar a las regiones fronterizas,  se debe tener en cuenta que aun  así éstas no logran abarcar las diferentes dinámicas existentes en las fronteras colombianas. Es decir, no todas las Unidades de Desarrollo Fronterizo presentan las mismas características, pero la ley las contempla en un marco normativo único.
• Debilidad y confusión Institucional: En la ley se formula la creación de una Conserjería Nacional de Fronteras, sin embargo ésta como otras dependencias no salieron a flote. Además entre las instituciones que han logrado mantenerse, no existe una marcada diferenciación de funciones.
• Se convierte en un “catálogo de exenciones tributarias”: La mayoría de sus disposiciones son privilegios y exoneraciones de tipo económico que sólo favorecen a  regiones de frontera con alta presencia de dinámicas comerciales, como Cúcuta, dejando por fuera a zonas fronterizas que presentan en mayor medida dinámicas de tipo ambiental o social.
• La implementación de sus consideraciones se reduce a voluntades políticas: Ligado a lo anterior, parece que la Ley de Fronteras solo estuviera formulada para las regiones de mayor importancia política y económica para el nivel central. Poco se formula sobre regiones fronterizas de la Amazonía.” [3]

Así, muchas personas, entre investigadores, funcionarios, alcaldes, gobernadores y la misma población fronteriza, ve como obsoleta la vigente ley de fronteras, lo cual deja en el aire el desarrollo fronterizo que tanto se reclama desde las regiones.

Sin embargo, hay que mencionar que desde el 2010, con la formulación del PND del gobierno de Juan Manuel Santos, se han venido desarrollando proyectos fronterizos desde presidencia, cobijados dentro del denominado Plan Fronteras para la Prosperidad, manejado directamente por la Cancillería colombiana. Los resultados de este plan, entre ellos la realización de foros con las comunidades fronterizas, constituye una de las bases para la formulación de este nuevo proyecto de fronteras.

El segundo elemento importante dentro del contexto tiene que ver con el diferendo fronterizo entre Colombia y Nicaragua, el cual ha puesto de relieve las fallas estructurales de la política fronteriza con respecto al municipio de San Andrés, el gran perdedor, si se quiere, de este desacuerdo internacional, que terminó siendo resuelto por el fallo de la Corte Internacional de Justicia. Más allá quienes sienten que en realidad ha sido la soberanía colombiana la más golpeada con este fallo y con ello la administración del presidente Juan Manuel Santos, es la comunidad isleña que se vio limitada, aún más, en sus dinámicas fronterizas, con la delimitación de la frontera. No es gratuito que ahora la presidencia esté pensando planes de choque que permitan al menos intentar generar un desarrollo fronterizo temporal.

Así las cosas, lo que se quiere decir con esta contextualización es que existen unas causas reales, estructurales y de largo aliento que obligan el surgimiento de propuestas como la de la nueva ley de fronteras y que a esto se le suma la contingencia de un problema fronterizo que a través de su mediatización ha impulsado reclamos frente a estas regiones tan diversas e importantes para nuestro país.

Lo que propone el proyeco de la nueva ley de fronteras

Más arriba se había mencionado que una de las bases de la formulación de este proyecto habían sido los resultados del Plan Fronteras para la Prosperidad, a lo cual se debe adicionar que también cabe dentro de las bases de la formulación el trabajo que han venido realizando los gobernadores de departamentos fronterizos junto al DNP, para construir un nuevo Conpes fronterizo.

Lo que proponen ambas partes, según explica el senador Carlos Emiro Barriga al periódico cucuteño La Opinión, es que se quiere que sea una propuesta generosa y amplia que llene las expectativas de las comunidades fronterizas, fusionando estos dos proyectos mencionados, en los que se venía trabajando.

Así, es importante mencionar algunos elementos de la propuesta que permiten pensar en la posibilidad de un cambio para la política pública fronteriza:

1. Los principios que rigen la propuesta: Entre ellos el principio de integración el cual rescata uno de los objetivos de la política pública colombiana consignados en la constitución, como lo es que la política exterior de Colombia debe orientarse hacia la integración latinoamericana y del Caribe. De entrada este principio puede abrir el camino para que la política fronteriza no se conforme con acciones unilaterales sino, con elementos de integracióEn uno de sus artículos, la ley da vía libre a las entidades fronterizas de generar acuerdos binacionales y proyectos integradores.  El principio de enfoque diferencial, el cual responde a una de las más profundas críticas hechas a la ley 191 de 1995. Con este principio se busca reconocer las múltiples dinámicas propias de cada región o frontera, tanto en lo geográfico, cultural, institucional, social, como económico. El principio de soberanía social, el cual busca equilibrar el sesgo que produce la concepción de frontera como territorio de soberanía nacional, reconociendo que los ciudadanos y las comunidades fronterizas son los protagonistas primordiales de las realidades geopolíticas.
    
2. Ámbito de aplicación: En caso de aprobarse la propuesta, ésta acabaría con las antiguas y obsoletas Zonas de Frontera y Unidades de Desarrollo Fronterizo, las cuales generaban cierta confusión en torno a qué era o no fronterizo. La propuesta mantiene las unidades territoriales de municipio y departamento fronterizo, adicionando a éstas las ya establecidas Regiones de Frontera y ZIF. Además uno de los elementos más significativos en torno al ámbito de aplicación es el hecho de que la ley aplica plenamente para San Andrés, Providencia y Santa Catalina reconociendo a éstos territorios como departamento fronterizo. A San Andrés se le darán los beneficios de los municipios fronterizos. Cabe recordar que la vigente ley de fronteras no rige para el departamento isleño, pues para éste se generó todo un CONPES de desarrollo territorial aparte.
3. Fortalecimiento institucional: Propone crear un Fondo de Compensación y Desarrollo Fronterizo, que permitiría la administración de los recursos nacionales asignados a los departamentos fronterizos. Además propone la creación deAgencia para el Desarrollo Fronterizo, la cual estaría adscrita al ministerio de Relaciones Exteriores y coordinaría las funciones de todas las instituciones nacionales en los departamentos y municipios fronterizos.
    
4. Régimen de Desarrollo Social: Básicamente propone que los ministerios como el de educación, Salud, Cultura y Recreación, Agricultura y el de Tecnología destinen obligatoriamente un monto de su presupuesto nacional a proyectos en los departamentos y municipios fronterizos. Lo cual generaría un cambio con la vigente ley que es tildada de ser únicamente un “catálogo de exenciones tributarias”.

Expuesto lo anterior, puede notarse de manera evidente un cambio frente a la actual política de frontera, lo cual generaría un gran impulso para los territorios fronterizos, pues permite a creación de gobiernos locales con apoyos de financiación nacional. La generación de proyectos desde lo local permite pensar que de cierta manera si estos proyectos se formulan desde allí, habría una mayor correspondencia entre las necesidades y demandas de las comunidades de frontera.

Sin embargo quedan varias preocupaciones. Una de ellas es el tipo de socialización que se está llevando a cabo para el proyecto. Habría que preguntarse si es suficiente con que se hayan tenido en cuenta los resultados de los foros del Plan Fronteras para la Prosperidad en la formulación de la propuesta y no se permita una retroalimentación de la misma luego de la socialización con las comunidades. Además de ser aprobado el proyecto de ley, un gran logro sin dudas, quedan pendientes varios asuntos con respecto a la definición de la institucionalidad existente, la definición de sus funciones específicas. Adicionalmente es preocupante que en relación con el contexto en el que se genera la ley, el segundo elemento que mencionamos, la aplicación de la norma se vuelque únicamente a la frontera caribeña, la frontera protagonista hoy en día en los medios de comunicación; sin quitarle importancia a lo que sucede en la región, es importante que las acciones en frontera dejen de depender de este tipo de elementos y se mantenga equilibrado para todas las regiones fronterizas del país.